I finanziamenti europei, questi sconosciuti (ancora!)

di Alexandra Storari – Esperta senior in progettazione europea

I finanziamenti europei, questi sconosciuti (ancora!)

NextGenerationEU, Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, Fondi europei, Fondi comunitari, Fondi strutturali, Fondi settoriali, Politica di Coesione. E ancora il bando pubblico, l’invito a presentare proposte, il progetto finanziato, il finanziamento richiesto.

Sono solo alcuni dei termini e delle espressioni che ricorrono quotidianamente nel dibattito italiano, nei diversi mass media e social networks, nelle dichiarazioni del governo e delle amministrazioni locali. In generale, tra i cittadini, le imprese, i professionisti, le pubbliche amministrazioni, tra tutti coloro che per il proprio ruolo, la propria professione, il proprio interesse, si occupano, amministrano, richiedono, cercano, sperano di ottenere i “famosi” fondi europei.

Ma cosa sono esattamente? Siamo sicuri di avere le necessarie informazioni per capire, comprendere, scegliere la linea di finanziamento più adatta?

Sì, perché dopo tanti anni di esperienza – mi occupo professionalmente di Fondi europei dal 2000 -, posso sicuramente dire che se continua ad essere “grande la confusione sotto il cielo”, ciò non la rende per niente “eccellente”. Tutt’altro.

Queste carenze, che possono essere semplicemente di tipo informativo per il cittadino italiano che ne legge e ne è toccato in maniera indiretta, sono un problema serio per un Paese che strutturalmente non ha, meglio ha parzialmente, in maniera non organizzata e non diffusa, a macchia di leopardo, una formazione reale, concreta, approfondita, di questi finanziamenti.

Eppure, gli strumenti finanziari dell’Unione Europea rappresentano un elemento fondamentale per la crescita economica e sociale dell’Italia e dell’Europa. Tanto più con l’attuale Bilancio europeo 2021-2027, che, per la prima volta, aggiunge un pacchetto di risorse senza precedenti: il NextGenerationEU^[1].

Cerchiamo pertanto di fare un po’ di chiarezza sui seguenti punti:

1. I Fondi europei (c.d. “Programmi”) non nascono dal nulla
2. I Fondi europei hanno una strategia settennale, ma una tattica annuale
3. I Fondi europei non sono tutti uguali

1.1. | I Fondi europei non nascono dal nulla

I Fondi europei non nascono dal nulla, come Minerva dall’elmo di Zeus. I Fondi europei sono finanziati dal Bilancio europeo, più correttamente dal Bilancio a lungo termine dell’UE per il periodo 2021-2027 e dal NextGenerationEU.

Il Bilancio europeo, così come lo conosciamo oggi, è il risultato di un lungo processo storico che è andato di pari passo con lo sviluppo della costruzione europea, dalla Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA) del 1957 all’Unione Europea del 1992 fino alla “Grande Europa” dell’allargamento ad Est dal 2003.
Rimandando a un nostro approfondimento la nascita, l’evoluzione storica, e le caratteristiche fondamentali della sua struttura[2], per ora ci basta sottolineare in primo luogo che il Bilancio dell’UE, “fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente tramite risorse proprie” (Art. 311 TFUE)[3]: questo elemento è fondamentale perché rende il Bilancio europeo unico e diverso da tutti i bilanci nazionali, così come da quelli delle diverse istituzioni internazionali. L’Unione Europea dispone di un “sistema di risorse proprie”: è un bilancio di investimenti. 

Il bilancio dell’Unione Europea non finanzia infatti le spese proprie dello Stato nazionale quali la spesa per i servizi pubblici offerti al cittadino dalla Pubblica Amministrazione, la pubblica istruzione, la difesa militare e pubblica sicurezza interna. Il Bilancio europeo supporta invece la strategia europea, le sue priorità e le sue politiche, investendo nei settori chiave che forniscono un valore aggiunto europeo. In altre parole, finanzia ciò che non sarebbe finanziato o che sarebbe più costoso finanziare attraverso i bilanci nazionali o regionali. Esso viene elaborato dal Consiglio e dal Parlamento europeo, che costituiscono insieme l’autorità di bilancio, su indicazione della Commissione. 

In secondo luogo, il Bilancio europeo si sviluppa secondo due direttrici: una pluriennale[4] e una annuale. La programmazione pluriennale è sancita dall’Art. 312 TFUE, che prevede un periodo di almeno cinque anni. Nei fatti, dal 1993 (Riforma Delors II), il Bilancio europeo ha una prospettiva temporale di sette anni (c.d. “programmazione” settennale), che permette una pianificazione di medio-lungo periodo, coerentemente con la pianificazione strategica dell’Unione in termini di definizione delle sue priorità e politiche. 

Per questo tutti coloro che si occupano di Fondi europei fanno riferimento al Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027 [Multiannual Financial Framework 2021-2027][5]. 

Il QFP stabilisce gli importi massimi annuali (“massimali”) che possono essere spesi nelle diverse categorie di spesa (c.d. “rubriche”): le rubriche sono i grandi settori tematici, rappresentative delle principali priorità d’intervento dell’Unione; ciascuna di esse prevede un importo massimo di stanziamenti d’impegno. Essendo collegate alle priorità e agli indirizzi politici europei, le rubriche di spesa possono pertanto cambiare: a titolo di esempio, le rubriche dell’attuale programmazione 2021-2027 sono 1) Mercato unico, innovazione e agenda digitale, 2) Coesione, resilienza e valori, 3) Risorse naturali e ambiente, 4) Migrazione e gestione delle frontiere, 5) Sicurezza e difesa, 6) Vicinato e resto del mondo, 7) Pubblica amministrazione europea. Il precedente Bilancio pluriennale 2014-2020 prevedeva invece 1) Crescita intelligente e inclusiva, 2) Crescita sostenibile: risorse naturali, 3) Sicurezza e cittadinanza, 4) Europa globale, 5) Amministrazione, 6) Compensazioni. 

Nel contesto di tale programmazione settennale, esiste la procedura annuale di bilancio, stabilita dall’art 314 TFUE[6]. Concordata secondo un “calendario pragmatico” che si ripete dal 1977, il Bilancio annuale stabilisce tutte le spese e le entrate relative a un esercizio finanziario. Esso tiene conto dei limiti di spesa ("massimali") stabiliti dal Quadro finanziario pluriennale (QFP). 

La sua procedura di adozione è particolarmente complessa e si basa su un “trialogo” tra Commissione europea, il Consiglio e il Parlamento, ossia su una serie di riunioni a tre e riunioni di concertazione. È la Commissione che sottopone una proposta contenente il progetto di bilancio al Parlamento europeo e al Consiglio non oltre il 1° settembre dell’anno che precede quello dell’esecuzione del bilancio. Spetta poi al Consiglio e al Parlamento europeo, su un piano di parità, concordare il bilancio[7]. 

Fatte queste debite premesse, cosa prevede l’attuale Bilancio a lungo termine dell’UE per il periodo 2021-2027 e NextGenerationEU? Cosa significa concretamente in termini di Fondi europei per il nostro Paese e i nostri territori? Cosa è il PNRR e come si inserisce in tale quadro di finanziamento pluriennale? 

In primo luogo, la programmazione attuale è del tutto nuova ed eccezionale. 

Infatti, in seguito della crisi mondiale causata dalla pandemia Covid-19, per la prima volta nella storia europea il Bilancio europeo si accompagna ad un secondo pacchetto di risorse, rappresentato dal NextGenerationEU. Bilancio pluriennale 2021-2027 e NextGenerationEU rappresentano una risposta senza precedenti che l’Unione Europa ha voluto fornire a supporto degli Stati membri, delle loro comunità, dei loro territori colpiti dalla pandemia. 

Il Bilancio pluriennale 2021-2027 è pari a 1 210,9 miliardi di euro, a cui si aggiungono 806,9 miliardi di euro del NextGenerationEU. 

Il NextGenerationEU rappresenta l’assoluta novità dell’attuale programmazione: nato come strumento temporaneo per alimentare la ripresa, per rispondere e riparare i danni economici e sociali causati dal Covid-19, ha in realtà un obiettivo più profondo ed ambizioso; quello di essere un’opportunità unica per trasformare e innovare radicalmente le società e le nostre economie europee, per creare un futuro secondo precise strategie politiche: un’Europa più verde, più digitale, più sana, più forte, più ugualitaria[8]. Anche se comunemente si fa coincidere nel dibattito comune NextGenerationEU e il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (il c.d. Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, abbreviato in PNRR, in Italia), in realtà esso è finanziato anche da altri programmi europei: l’Assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d’Europa (REACT-EU), Orizzonte Europa, InvestEU, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale o il Fondo per una transizione giusta (JTF)[9]. 

Nel contempo, lo stesso Bilancio pluriennale 2021-2027 è fortemente innovativo, con priorità del tutto nuove. Negli anni ’80, la maggior parte del bilancio dell’UE era destinata all’agricoltura e, a partire dagli anni ’90, alla coesione[10]. Sebbene le loro quote siano gradualmente diminuite nel corso del tempo, per molto tempo questi settori hanno ricevuto oltre il 70% del bilancio complessivo. Ora, con il nuovo Bilancio 2021-2027, la spesa è stata aumentata in settori come la ricerca, le reti transeuropee e l’azione esterna. Questi gli elementi fondamentali che si sono concretizzato nelle diverse rubriche di spesa: 

• oltre il 50% del bilancio a lungo termine e di NextGenerationEU è destinato alle nuove priorità: ricerca e innovazione; clima equo e transizioni digitali; la preparazione, la ripresa e la resilienza dopo la pandemia
• Il 30% del bilancio a lungo termine e di NextGenerationEU è destinato alla lotta al cambiamento climatico. la quota più alta mai raggiunta dal bilancio dell’Unione 
• Il 20% dei fondi dello Strumento per la ripresa e la resilienza è investito nella trasformazione digitale dell’UE. Questi fondi aiuteranno l’UE a investire maggiormente nel supercalcolo, nell’intelligenza artificiale, nella sicurezza informatica, nelle competenze digitali avanzate e nell’uso più ampio delle tecnologie digitali nell’economia e nella società.
• Nel 2026 e 2027, il 10% della spesa annuale nell’ambito del bilancio a lungo termine contribuirà ad arrestare e invertire il declino della biodiversità. 

1.2. | I Fondi europei: strategia settennale, tattica annuale
Tutto ciò si concretizza in Fondi europei, in specifici “programmi”, che, inseriti nelle diverse rubriche di spesa, permettono, nell’ottica settennale del Bilancio e, nel contempo, nella loro realizzazione annuale basata sui singoli Work Programme e Call for proposal, di sviluppare progetti transnazionali e internazionali nei diversi settori della ricerca e dell’innovazione, della trasformazione digitale, delle infrastrutture strategiche e del mercato unico; di rafforzare la resilienza e la coesione tra gli Stati membri dell’UE; di favorire la transizione verde e digitale; di promuovere progettualità a favore dei giovani, della salute e della tutela dei valori europei; di essere il motore di un futuro sostenibile; di essere in grado di rispondere alle sfide legate alla migrazione e alla gestione delle frontiere esterne dell’UE; di assolvere il proprio ruolo di Unione nel nei Paesi in via di sviluppo e nel resto del mondo. 

Ma tutto questo merita un altro articolo. Nel prossimo parleremo della differenza tra Fondi strutturali e Fondi settoriali, dei Fondi a gestione concorrente e quelli a gestione diretta. Soprattutto ci soffermeremo sui Programmi con cui lavoriamo e che amiamo: Erasmus+ ed Europa Creativa. Per ora ci basta essere riusciti, seppur in parte, a iniziare a fare un po’ di chiarezza nel grande, profondo e fantastico mondo dei Fondi europei. 

Alla prossima settimana!

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